發布時間：2023-06-09
刊載于《新(xīn)理(lǐ)财（湖(hú)南财政）》第2期
作(zuò)者簡介
鄧筠，男，湖(hú)南師範大學(xué)财務(wù)處，管理(lǐ)學(xué)碩士；研究方向：高校财務(wù)管理(lǐ)。
劉旭日，男，湖(hú)南省教育廳财務(wù)建設處，三級調研員；研究方向：教育财務(wù)管理(lǐ)。
李義貝，男，湖(hú)南省教育科(kē)學(xué)研究院，高級會計師；研究方向：行政事業單位财務(wù)管理(lǐ)。
文(wén)獻出處
鄧筠，劉旭日，李義貝.預算管理(lǐ)一體(tǐ)化背景下湖(hú)南省地方高校預算管理(lǐ)問題探讨［J］.新(xīn)理(lǐ)财•湖(hú)南财政，2023（2）：38-43.
預算管理(lǐ)一體(tǐ)化背景下湖(hú)南省地方高校預算管理(lǐ)問題探讨
鄧筠1 劉旭日2 李義貝3
摘要
在财政預算管理(lǐ)一體(tǐ)化不斷推進的背景下，湖(hú)南省地方高校預算管理(lǐ)在滿足單位自身管理(lǐ)需求的同時，也需要更好地适應省内預算管理(lǐ)的相關制度和文(wén)件。省内地方高校預算管理(lǐ)一直存在着預算資金混用(yòng)、标準化建設緩慢、約束制度不完善等問題，不利于地方高校深入貫徹預算管理(lǐ)制度的改革要求。本文(wén)在分(fēn)析了湖(hú)南省預算管理(lǐ)一體(tǐ)化建設情況、實現意義以及對省内地方高校預算管理(lǐ)影響的基礎上，進而提出了完善地方高校預算管理(lǐ)的相關建議，旨在提高省内地方高校預算管理(lǐ)水平，推動地方高校财務(wù)管理(lǐ)發展。
關鍵詞
财政預算管理(lǐ)一體(tǐ)化；高校财務(wù)；預算管理(lǐ)
一、湖(hú)南省預算管理(lǐ)一體(tǐ)化的建設
（一）湖(hú)南省預算管理(lǐ)一體(tǐ)化的建設情況
根據财政部部署，湖(hú)南省于2021年5月上線(xiàn)預算管理(lǐ)一體(tǐ)化系統，2021年底完成全省推廣和平穩過渡，這是省财政完善财政基礎工作(zuò)，推進預算改革的重要舉措。本文(wén)結合原使用(yòng)的财政管理(lǐ)平台與新(xīn)的預算管理(lǐ)一體(tǐ)化系統，對湖(hú)南省預算管理(lǐ)一體(tǐ)化的建設進行了分(fēn)析。
預算管理(lǐ)一體(tǐ)化系統包括基礎信息管理(lǐ)、項目庫信息管理(lǐ)、預算調整和調劑、預算執行和總會計核算5個業務(wù)模塊，将預算單位财務(wù)核算直接納入系統或者将核算數據對接系統，實現了以預算編制為(wèi)基礎，形成“預算——核算——決算——預算”的完全閉環。
（二）湖(hú)南省預算管理(lǐ)一體(tǐ)化新(xīn)特征
1.全口徑預算
湖(hú)南省預算管理(lǐ)一體(tǐ)化将單位資金新(xīn)增納入部門和單位預算，與财政撥款和财政專戶管理(lǐ)資金一并實行統編、統管、統籌，同時增強對單位資金收支執行情況的監督和約束。通過全口徑預算，财政将所有政府性收入和支出都納入預算管理(lǐ)，切實做到預算應編盡編，不斷提高預算編制的完整性，加快推進統一預算分(fēn)配權。
2.标準化建設
湖(hú)南省預算管理(lǐ)一體(tǐ)化要求支出測算标準化，即将預算事項合理(lǐ)分(fēn)類，并通過支出标準名稱、計量單位、計量方式、支出标準值等來編制預算，具體(tǐ)而言，就是
在預算編制時，人員支出預算和日常公用(yòng)運轉預算按定額标準進行測算，實現了同類支出标準的統一，同類單位支出範圍的統一。
3.全面績效管理(lǐ)
湖(hú)南省預算管理(lǐ)一體(tǐ)化要求績效管理(lǐ)細化到項目，每個項目必須包含項目績效目标與項目績效指标。同時，預算管理(lǐ)一體(tǐ)化系統預設三級共性項目指标作(zuò)為(wèi)參考，并分(fēn)行業類别和資金用(yòng)途進行分(fēn)類推薦。在系統流程中，必須先錄入項目的績效目标和績效指标，才能(néng)下達項目資金，真正實現了績效管理(lǐ)的事前管理(lǐ)，有利于推動績效管理(lǐ)全過程覆蓋。
4.預算動态監管
湖(hú)南省預算管理(lǐ)一體(tǐ)化系統通過科(kē)學(xué)設置動态監控預警規則，動态監控預算單位資金支付信息，對違規資金及時預警，并要求預算單位予以糾正，強化了事中監管；同時通過預算的有效性、及時性和合規性等進行監控分(fēn)析，實時監督，及時對績效水平較低的單位提出預警，以提高預算執行效率和資金使用(yòng)效益。
二、湖(hú)南省地方高校預算管理(lǐ)現狀和問題
（一）湖(hú)南省地方高校預算管理(lǐ)現狀
湖(hú)南省地方高校預算管理(lǐ)一般采取“統一領導、集中管理(lǐ)、一級核算”的财務(wù)預算模式，通過統籌安(ān)排，以确保收支平衡。“統一領導”是指學(xué)校黨委會作(zuò)為(wèi)預算管理(lǐ)工作(zuò)的最高決策機構，管理(lǐ)學(xué)校整個預算的制定和審核；“集中管理(lǐ)”是指财務(wù)處負責預算管理(lǐ)的具體(tǐ)執行；“一級核算”是指學(xué)校作(zuò)為(wèi)一個一級預算單位，不再進行二級核算，财務(wù)部門統一負責收入和資金結算等工作(zuò)。湖(hú)南省地方高校預算編制流程基本都是通過校内“兩上兩下”，彙總和整理(lǐ)後再在預算管理(lǐ)一體(tǐ)化系統申報。
（二）湖(hú)南省地方高校預算管理(lǐ)存在的問題
湖(hú)南省預算管理(lǐ)一體(tǐ)化的不斷推進，也逐步暴露出地方高校原有的預算管理(lǐ)模式存在的一些問題。
1、地方高校内部存在資金統籌調度
為(wèi)滿足地方高校建設發展的要求，地方高校努力增加對教學(xué)資源的投入，以改善辦學(xué)條件和提升辦學(xué)質(zhì)量。但學(xué)校自有資金無法滿足可(kě)持續發展的資金需求，于是部分(fēn)學(xué)校舉債解決資金短缺問題，同時通過統籌借用(yòng)校内專項資金、科(kē)研經費等具有特定用(yòng)途的資金來支付地方高校基本建設或運行經費。但根據預算管理(lǐ)一體(tǐ)化全口徑預算的要求，單位自有資金被納入監管，嚴格要求資金專款專用(yòng)，不得挪用(yòng)擠占，地方高校不能(néng)再靠借用(yòng)專項資金來維持資金流，還需逐步消化原有的内部隐性債務(wù)。
2、預算标準化體(tǐ)系建設緩慢
預算标準化體(tǐ)系建設主要體(tǐ)現在預算編制基礎規範上，提高标準化建設水平有助于提高預算編制的準确性與科(kē)學(xué)性。
一是原基本支出，即《預算管理(lǐ)一體(tǐ)化技(jì )術規範》（以下簡稱“規範”）中的人員類支出和運行類項目中的公用(yòng)經費項目支出，如學(xué)生培養費、實習實踐費等。人員類支出可(kě)以根據學(xué)曆、職級、工作(zuò)年限等因素實現标準化測算，學(xué)生培養費可(kě)以根據學(xué)生性質(zhì)、專業設置、學(xué)生年級等進行區(qū)分(fēn)測算，但标準是否科(kē)學(xué)，是否需根據學(xué)年變動滾動調整，目前尚無較權威和統一的測算方案。
二是原項目支出，即《規範》中的其他(tā)運行類項目支出和特定目标類項目支出。項目支出因為(wèi)各項目的特殊性，大部分(fēn)地方高校都是通過一事一議的方式，項目額度的确定受個性化因素的影響較大，缺乏科(kē)學(xué)有效的标準，嚴謹性較低。
3、預算約束制度不完善
預算約束制度不完善，主要體(tǐ)現在預算的編制、執行以及調劑上。
一是預算編制缺乏項目退出機制。部分(fēn)項目立項後未能(néng)如期實施或項目實施完成後，沒有相應終止項目而是無限順延至下一年度，由專項資金預算轉化為(wèi)部門的“預算基數”。二是預算執行上缺乏有效的績效考核機制。部分(fēn)項目績效目标設置簡單，項目的績效考核結果也未能(néng)與資金安(ān)排挂鈎，導緻資金存在使用(yòng)效率績效偏低的問題；三是預算調劑上把關不嚴。項目雖然年初做了明細預算，但出于實際執行報銷或者加快資金執行進度的考慮，預算可(kě)能(néng)在年中執行時或年底進行預算調劑，造成預算執行偏差。
4、預算執行的剛性不足
預算執行工作(zuò)的剛性不足，主要體(tǐ)現在預算收支兩方面。
一是預算收入方面，未完全做到應收盡收。随着地方高校财務(wù)管理(lǐ)水平的提高，亂收費和小(xiǎo)金庫現象雖已基本消除，但因為(wèi)一線(xiàn)工作(zuò)人員對财政業務(wù)不熟悉等原因，仍有個别項目未嚴格執行收支兩條線(xiàn)，存在坐(zuò)收坐(zuò)支現象或上繳不及時的現象。
二是預算支出方面，尚未做到預算和核算相統一。财政項目從立項、公示到高校收到财政指标并确認下撥，這個過程需要數月甚至半年之久。項目資金流出如果從立項開始執行，則存在财政指标尚未到位需由項目負責人墊付資金的現象。項目若從财政指标到位再開始執行，則存在項目啓動慢，預算資金執行率低的情況。為(wèi)加快項目預算執行進度，高校大多(duō)采取由學(xué)校先行墊付資金，項目資金到賬後再歸墊資金的模式，造成财政預算項目支出和實際項目支出存在差異。
三、湖(hú)南省預算管理(lǐ)一體(tǐ)化對地方高校預算管理(lǐ)的影響
（一）預算管理(lǐ)一體(tǐ)化對地方高校管理(lǐ)的積極影響
1、有利于提高預算編制的精(jīng)準性
自采用(yòng)預算管理(lǐ)一體(tǐ)化系統以來，湖(hú)南省地方高校使用(yòng)财政和非稅返還資金都需要在預算管理(lǐ)一體(tǐ)化系統申報方可(kě)使用(yòng)，單位自有資金使用(yòng)也将通過預算管理(lǐ)一體(tǐ)化系統監管使用(yòng)。地方高校不能(néng)随意調整預算支出經濟科(kē)目類款項，基本禁止跨類調整。為(wèi)保證資金使用(yòng)的合理(lǐ)科(kē)學(xué)，這就使得地方高校對預算關注的側重點從資金支付、支出決算轉移到預算編制。
2、有利于提高預算資金風險管控
預算管理(lǐ)一體(tǐ)化系統根據項目的支出經濟分(fēn)類科(kē)目、支付金額和支付内容，設置不同層次預警制度，當項目開支範圍與經濟科(kē)目不符、支付金額過大和支付頻率過高、支付内容存在違規消費時，系統都将提示預警從而确保支付的合理(lǐ)性。同時，湖(hú)南省财政也與審計部門實現了“财審聯動”，通過預算管理(lǐ)一體(tǐ)化系統以及高校财務(wù)數據、工商、稅務(wù)等進行大數據聯動審計，對資金支付用(yòng)途、收款單位等數據進行監控和分(fēn)析，确保資金支付的合法性。
3、有利于提高預算項目績效
預算管理(lǐ)一體(tǐ)化系統通過項目的績效管理(lǐ)，實現了“項目申報——項目執行——項目評價”的全生命周期管理(lǐ)，有利于預算項目庫開展項目論證申報和績效評價，确保有限的資金投入到真正需要的項目。同時，通過分(fēn)析績效評價數據，真實反映項目執行質(zhì)量，提高次年預算編制的準确性。
4、有利于推進财務(wù)信息化建設
預算管理(lǐ)一體(tǐ)化對地方高校的财務(wù)管理(lǐ)提出了更高要求，系統将預算與核算、資産與财務(wù)、業務(wù)與财務(wù)等數據有機結合，推動學(xué)校将與财務(wù)相關的系統進行整合，推動數據的關聯和共享，如資産管理(lǐ)系統、合同管理(lǐ)系統、人事管理(lǐ)系統、科(kē)研管理(lǐ)系統、學(xué)生資助管理(lǐ)系統，盡可(kě)能(néng)保證預算管理(lǐ)一體(tǐ)化基礎數據的真實和财務(wù)核算數據的一緻。
（二）預算管理(lǐ)一體(tǐ)化下地方高校面臨的困難
一是隐性債務(wù)問題。湖(hú)南省地方高校建設發展與資金不足的矛盾，使得高校近年來不斷通過舉債或者統籌借用(yòng)校内專項資金、科(kē)研經費等具有特定用(yòng)途的資金來支付地方高校建設發展所需資金，從而形成不斷增加的外部欠款或者内部隐性債務(wù)。同時預算管理(lǐ)一體(tǐ)化又要求，單位自有資金被納入監管，嚴格要求資金專款專用(yòng)，不得挪用(yòng)擠占，高校使用(yòng)财政資金和非稅資金都需要通過預算管理(lǐ)一體(tǐ)化系統申請支付，這就造成前期結餘項目資金無法利用(yòng)當年新(xīn)編預算指标支付。
二是體(tǐ)制運行磨合不順。預算管理(lǐ)一體(tǐ)化作(zuò)為(wèi)新(xīn)上線(xiàn)推行的政策，正式實施尚不足兩年，其在制度設計和軟件開發上目前更注重于全省的共性化需求，出現了運行磨合不順問題。如體(tǐ)制設計上，湖(hú)南省财政要求學(xué)費等納入專戶管理(lǐ)的非稅收入必須先收後支，而高校大部分(fēn)收入為(wèi)每年8、9月份新(xīn)學(xué)年學(xué)費收入，資金收支循環是以學(xué)年為(wèi)基礎，這就造成了高校上半年無錢可(kě)用(yòng)的緊張局面；再比如軟件設計上，系統在資金支付模塊、人員信息模塊、資産模塊等模塊收集了大量數據信息，同時需要人工對數據進行核實。而高校相對于其他(tā)機關事業單位存在規模大、體(tǐ)量大的問題，人工核對大量非關鍵數據信息，既無法保證工作(zuò)質(zhì)量，還導緻預算管理(lǐ)工作(zuò)重心的偏斜。
四、改進地方高校預算管理(lǐ)的建議
預算管理(lǐ)一體(tǐ)化建設給湖(hú)南省地方高校帶來了新(xīn)形勢、新(xīn)挑戰，在地方高校資金有限的困境下，就如何順應财政預算管理(lǐ)改革，提高地方高校預算管理(lǐ)水平，提出如下建議：
（一）統籌推進全口徑預算管理(lǐ)
在“過緊日子”的新(xīn)環境下，地方高校需切實改變以往高速擴張時的預算管理(lǐ)理(lǐ)念，而應堅持“以收定支、量入為(wèi)出”，以地方高校能(néng)承擔的财力為(wèi)基礎編制預算。地方高校财力緊張，更應該注重資金的使用(yòng)效益，把好鋼用(yòng)在刀(dāo)刃上，在“保民(mín)生、保工資、保運轉”的基礎上求發展。
一是建立結餘資金清理(lǐ)再安(ān)排體(tǐ)系。高校項目實施生命周期監管後，對于超出項目周期的經費應收回高校資金池，再安(ān)排用(yòng)于當年亟須的項目。通過把“零錢、死錢”化為(wèi)“整錢、活錢”，來盤活用(yòng)好結餘資金以來緩和地方高校的财政壓力，避免出現一方面财力不足資金出現缺口甚至斷流，另一方面大量資金趴在賬上沒有形成支出的情況。
二是擴大高校資金預算自主權。除盤活往年結餘資金以外，高校還需要積極統籌使用(yòng)當年财力，以提高資金使用(yòng)效率，在财力有限的前提下，既要保證“資金專款專用(yòng)”，又不能(néng)以“打醬油的錢不能(néng)買醋”為(wèi)理(lǐ)由導緻資金閑置。針對目前地方高校資金在使用(yòng)中存在财政指标下撥時間與立項時間間隔較長(cháng)、财政指标經濟科(kē)目單一等問題，需從政策層面上落實省委省政府有關擴大高校自主權的政策要求，在支出經濟科(kē)目上放寬對高校的限制、在支付時間上允許高校先行墊付資金再後期歸墊。
（二）加強預算項目庫建設
繼續完善實施預算項目庫建設，将績效管理(lǐ)落實到從預算編制到執行的全過程，形成“事前目标－事中監督－事後評價－結果應用(yòng)”的預算項目庫績效評價體(tǐ)系。
一是建立預算項目庫。預算項目庫是根據學(xué)校整體(tǐ)事業發展需要，經過充分(fēn)論證評審後，為(wèi)科(kē)學(xué)合理(lǐ)安(ān)排專項資金而建立的項目儲備。基本支出預算項目庫要根據學(xué)校教師、學(xué)生及相應的基本支出标準設立，項目支出預算項目庫應設置好項目建設周期、資金安(ān)排、績效目标、項目可(kě)行性論證等，再由項目承擔單位向歸口管理(lǐ)部門申報項目。歸口管理(lǐ)部門論證審核後，按輕重緩急進行排序并編制滾動規劃。項目庫的建立将預算編制由一個年終的專項工作(zuò)轉化為(wèi)常年性工作(zuò)，預算執行部門可(kě)以實時更新(xīn)部門項目庫。
二是建立項目生命周期監控約束制度。已入庫項目，可(kě)以實施項目周期管理(lǐ)，動态入庫，分(fēn)年度安(ān)排專項資金；同時加強對項目資金使用(yòng)績效的考核，對于使用(yòng)績效低的，應有退出機制。财務(wù)部門應邀請審計等部門參與預算編制，通過對項目的往年績效目标考核結果來安(ān)排新(xīn)一輪的預算，完善與資金使用(yòng)效果挂鈎的激勵約束機制。對于資金使用(yòng)率低、資金使用(yòng)效率低的項目逐步減少資金安(ān)排或者進行出庫處理(lǐ)。
（三）完善預算标準化體(tǐ)系建設
2021年11月财政部印發的《會計改革與發展“十四五”規劃綱要》提出“對财務(wù)數據和業務(wù)數據進行标準化處理(lǐ)，初步實現業财融合，同時業務(wù)創新(xīn)發展和新(xīn)技(jì )術創新(xīn)叠代不斷提出新(xīn)的更高的業财融合需求”。
一是要建立标準化預算流程。各地方高校預算編制涉及學(xué)校的核心業務(wù)和發展方向，有部分(fēn)數據是不宜公開的，但也有如财務(wù)軟件設計、業務(wù)流程規劃等共性問題。地方高校之間對于共性問題應積極交流經驗、擴大合作(zuò)，如同城市規模相仿的學(xué)校，在同一專業的學(xué)生培養上所需成本數據具有可(kě)比性。通過高校之間的交流合作(zuò)，在預算軟件設計、預算編制的方式方法和編列标準上可(kě)以逐漸形成一套科(kē)學(xué)、标準的流程和規範。
二是要建立标準化預算數據。标準化數據建設是一個自上而下的過程：首先，财政部門應根據文(wén)件要求、考慮财政力度的同時分(fēn)行業制定相對合理(lǐ)可(kě)行的标準範圍；其次，教育部門應根據行業特點和發展規劃，并考慮學(xué)校辦學(xué)層面、辦學(xué)規模、财政保障力度，制定人員經費、公用(yòng)經費開支比例和增長(cháng)幅度、專項經費預算支出方向、支出範圍、支出标準等，避免出現人員經費比例占預算總額比例過高、人員經費增長(cháng)過快，無法保障高校内涵式建設發展的資金需求和質(zhì)量等問題；最後，高校應根據可(kě)用(yòng)财力并結合自身發展需求，在規定範圍内選取适當的标準編制預算，做到收入與支出平衡，運轉與發展并重。
三是要建立預算績效評價體(tǐ)系。績效評價既要考慮指标設定的标準化共性問題，讓各單位能(néng)統一标準進行考核，如湖(hú)南省财政廳在預算管理(lǐ)一體(tǐ)化系統中預設了三級共性項目指标作(zuò)為(wèi)參考。同時，績效評價也要考慮指标的個性問題，分(fēn)行業類别和資金用(yòng)途對績效指标進行分(fēn)類推薦，如對于高校，應該更注重社會效益指标而非經濟效益指标，更注重長(cháng)期時效指标而非短期時效目标。
（四）建立預算編制聯動機制
一是加強業财融合。業财融合的關鍵點要能(néng)夠從各項業務(wù)中找到與财務(wù)連接的關鍵地方，然後把财務(wù)的元素嵌入到這些業務(wù)環節，通過财務(wù)的專業支撐，促進業務(wù)風險的把控和效益的提升，從而優化資源配置。高校預算管理(lǐ)工作(zuò)人員要到各院系及其他(tā)職能(néng)部門實地調研，深入了解各學(xué)院、各職能(néng)部門的業務(wù)、流程，才能(néng)更科(kē)學(xué)地編制預算。
二是加強部門聯動。預算工作(zuò)是學(xué)校年度工作(zuò)的整體(tǐ)規劃，編好年度預算并非預算管理(lǐ)部門一家工作(zuò)，而需要多(duō)部門協調建立歸口管理(lǐ)機制。如高校的人才引進、基建維修、教學(xué)業務(wù)等項目可(kě)以由人事部門、後勤管理(lǐ)部門、教務(wù)管理(lǐ)部門負責歸口管理(lǐ)，一方面減少預算管理(lǐ)部門的工作(zuò)量，能(néng)夠更好的緻力于預算編制的精(jīng)細化，另一方面歸口部門對于業務(wù)工作(zuò)更為(wèi)熟悉，申報的項目更加翔實完善。
掃一掃查看新(xīn)聞
