發布時間：2021-04-14
國(guó)發〔2021〕5号
各省、自治區(qū)、直轄市人民(mín)政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機構：
預算體(tǐ)現國(guó)家的戰略和政策，反映政府的活動範圍和方向，是推進國(guó)家治理(lǐ)體(tǐ)系和治理(lǐ)能(néng)力現代化的重要支撐，是宏觀調控的重要手段。黨的十八大以來，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，預算管理(lǐ)制度不斷改革完善，為(wèi)建立現代财政制度奠定了堅實基礎。當前和今後一個時期，财政處于緊平衡狀态，收支矛盾較為(wèi)突出，加之預算管理(lǐ)中存在統籌力度不足、政府過緊日子意識尚未牢固樹立、預算約束不夠有力、資源配置使用(yòng)效率有待提高、預算公開範圍和内容仍需拓展等問題，影響了财政資源統籌和可(kě)持續性。為(wèi)落實《中華人民(mín)共和國(guó)預算法》及其實施條例有關規定，規範管理(lǐ)、提高效率、挖掘潛力、釋放活力，現就進一步深化預算管理(lǐ)制度改革提出以下意見。
一、總體(tǐ)要求
（一）指導思想。以習近平新(xīn)時代中國(guó)特色社會主義思想為(wèi)指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精(jīng)神，全面貫徹黨的基本理(lǐ)論、基本路線(xiàn)、基本方略，堅持穩中求進工作(zuò)總基調，立足新(xīn)發展階段、貫徹新(xīn)發展理(lǐ)念、構建新(xīn)發展格局，以推動高質(zhì)量發展為(wèi)主題，以深化供給側結構性改革為(wèi)主線(xiàn)，以改革創新(xīn)為(wèi)根本動力，以滿足人民(mín)日益增長(cháng)的美好生活需要為(wèi)根本目的，更加有效保障和改善民(mín)生，進一步完善預算管理(lǐ)制度，更好發揮财政在國(guó)家治理(lǐ)中的基礎和重要支柱作(zuò)用(yòng)，為(wèi)全面建設社會主義現代化國(guó)家提供堅實保障。
（二）基本原則。
堅持黨的全面領導。将堅持和加強黨的全面領導貫穿預算管理(lǐ)制度改革全過程。堅持以人民(mín)為(wèi)中心，兜牢基本民(mín)生底線(xiàn)。堅持系統觀念，加強财政資源統籌，集中力量辦大事，堅決落實政府過緊日子要求，強化預算對落實黨和國(guó)家重大政策的保障能(néng)力，實現有限公共資源與政策目标有效匹配。
堅持預算法定。增強法治觀念，強化紀律意識，嚴肅财經紀律，更加注重強化約束，着力提升制度執行力，維護法律的權威性和制度的剛性約束力。明确地方和部門的主體(tǐ)責任，切實強化預算約束，加強對權力運行的制約和監督。
堅持目标引領。按照建立現代财稅體(tǐ)制的要求，堅持目标導向和問題導向相結合，完善管理(lǐ)手段，創新(xīn)管理(lǐ)技(jì )術，破除管理(lǐ)瓶頸，推進預算和績效管理(lǐ)一體(tǐ)化，以信息化推進預算管理(lǐ)現代化，加強預算管理(lǐ)各項制度的系統集成、協同高效，提高預算管理(lǐ)規範化、科(kē)學(xué)化、标準化水平和預算透明度。
堅持底線(xiàn)思維。把防風險擺在更加突出的位置，統籌發展和安(ān)全、當前和長(cháng)遠(yuǎn)，杜絕脫離實際的過高承諾，形成穩定合理(lǐ)的社會預期。加強政府債務(wù)和中長(cháng)期支出事項管理(lǐ)，牢牢守住不發生系統性風險的底線(xiàn)。
二、加大預算收入統籌力度，增強财政保障能(néng)力
（三）規範政府收入預算管理(lǐ)。實事求是編制收入預算，考慮經濟運行和實施減稅降費政策等因素合理(lǐ)測算。嚴禁将财政收入規模、增幅納入考核評比。嚴格落實各項減稅降費政策，嚴禁收取過頭稅費、違規設置收費項目或提高收費标準。依照法律法規及時足額征收應征的預算收入，如實反映财政收入情況，提高收入質(zhì)量，嚴禁虛收空轉。不得違法違規制定實施各種形式的歧視性稅費減免政策，維護全國(guó)統一市場和公平競争。嚴禁将政府非稅收入與征收單位支出挂鈎。
（四）加強政府性資源統籌管理(lǐ)。将依托行政權力、國(guó)有資源（資産）獲取的收入以及特許經營權拍賣收入等按規定全面納入預算，加大預算統籌力度。完善收費基金清單管理(lǐ)，将列入清單的收費基金按規定納入預算。将應當由政府統籌使用(yòng)的基金項目轉列一般公共預算。合理(lǐ)确定國(guó)有資本收益上交比例。
（五）強化部門和單位收入統籌管理(lǐ)。各部門和單位要依法依規将取得的各類收入納入部門或單位預算，未納入預算的收入不得安(ān)排支出。各部門應當加強所屬單位事業收入、事業單位經營收入等非财政撥款收入管理(lǐ)，在部門和單位預算中如實反映非财政撥款收入情況。加強行政事業性國(guó)有資産收入管理(lǐ)，資産出租、處置等收入按規定上繳國(guó)庫或納入單位預算。
（六）盤活各類存量資源。盤活财政存量資金，完善結餘資金收回使用(yòng)機制。新(xīn)增資産配置要與資産存量挂鈎，依法依規編制相關支出預算。嚴格各類資産登記和核算，所有資本性支出應當形成資産并予以全程登記。各級行政事業單位要将資産使用(yòng)管理(lǐ)責任落實到人，确保資産安(ān)全完整、高效利用(yòng)。推動國(guó)有資産共享共用(yòng)，促進長(cháng)期低效運轉、閑置和超标準配置資産以及臨時配置資産調劑使用(yòng)，有條件的部門和地區(qū)可(kě)以探索建立公物(wù)倉，按規定處置不需使用(yòng)且難以調劑的國(guó)有資産，提高财政資源配置效益。
三、規範預算支出管理(lǐ)，推進财政支出标準化
（七）加強重大決策部署财力保障。各級預算安(ān)排要将落實黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署作(zuò)為(wèi)首要任務(wù)，貫徹黨的路線(xiàn)方針政策，增強對國(guó)家重大戰略任務(wù)、國(guó)家發展規劃的财力保障。完善預算決策機制和程序，各級預算、決算草(cǎo)案提請本級人大或其常委會審查批準前，應當按程序報本級黨委和政府審議；各部門預算草(cǎo)案應當報本部門黨組（黨委）審議。
（八）合理(lǐ)安(ān)排支出預算規模。堅持量入為(wèi)出原則，積極運用(yòng)零基預算理(lǐ)念，打破支出固化僵化格局，合理(lǐ)确定支出預算規模，調整完善相關重點支出的預算編制程序，不再與财政收支增幅或生産總值層層挂鈎。充分(fēn)發揮财政政策逆周期調節作(zuò)用(yòng)，安(ān)排财政赤字和舉借債務(wù)要與經濟逆周期調節相适應，将政府杠杆率控制在合理(lǐ)水平，并預留應對經濟周期變化的政策空間。
（九）大力優化财政支出結構。各級預算安(ān)排要突出重點，堅持“三保”（保基本民(mín)生、保工資、保運轉）支出在财政支出中的優先順序，堅決兜住“三保”底線(xiàn)，不留硬缺口。嚴格控制競争性領域财政投入，強化對具有正外部性創新(xīn)發展的支持。不折不扣落實過緊日子要求，厲行節約辦一切事業，建立節約型财政保障機制，精(jīng)打細算，嚴控一般性支出。嚴禁違反規定亂開口子、随意追加預算。嚴格控制政府性樓堂館所建設，嚴格控制和執行資産配置标準，暫時沒有标準的要從嚴控制、避免浪費。清理(lǐ)壓縮各種福利性、普惠性、基數化獎勵。優化國(guó)有資本經營預算支出結構，強化資本金注入，推動國(guó)有經濟布局優化和結構調整。
（十）完善财政資金直達機制。在保持現行财政體(tǐ)制、資金管理(lǐ)權限和保障主體(tǐ)責任基本穩定的前提下，穩步擴大直達資金範圍。完善直達資金分(fēn)配審核流程，加強對地方分(fēn)配直達資金情況的監督，确保資金安(ān)排符合相關制度規定、體(tǐ)現政策導向。建立健全直達資金監控體(tǐ)系，加強部門協同聯動，強化從資金源頭到使用(yòng)末端的全過程、全鏈條、全方位監管，資金監管“一竿子插到底”，确保資金直達使用(yòng)單位、直接惠企利民(mín)，防止擠占挪用(yòng)、沉澱閑置等，提高财政資金使用(yòng)的有效性和精(jīng)準性。
（十一）推進支出标準體(tǐ)系建設。建立國(guó)家基礎标準和地方标準相結合的基本公共服務(wù)保障标準體(tǐ)系，由财政部會同中央有關職能(néng)部門按程序制定國(guó)家基礎标準，地方結合公共服務(wù)狀況、支出成本差異、财政承受能(néng)力等因素因地制宜制定地方标準，按程序報上級備案後執行。鼓勵各地區(qū)結合實際在國(guó)家尚未出台基礎标準的領域制定地方标準。各地區(qū)要圍繞“三保”等基本需要研究制定縣級标準。根據支出政策、項目要素及成本、财力水平等，建立不同行業、不同地區(qū)、分(fēn)類分(fēn)檔的預算項目支出标準體(tǐ)系。根據經濟社會發展、物(wù)價變動和财力變化等動态調整支出标準。加強對項目執行情況的分(fēn)析和結果運用(yòng)，将科(kē)學(xué)合理(lǐ)的實際執行情況作(zuò)為(wèi)制定和調整标準的依據。加快推進項目要素、項目文(wén)本、績效指标等标準化規範化。将支出标準作(zuò)為(wèi)預算編制的基本依據，不得超标準編制預算。
四、嚴格預算編制管理(lǐ)，增強财政預算完整性
（十二）改進政府預算編制。上級政府應當依法依規提前下達轉移支付和新(xīn)增地方政府債務(wù)限額預計數，增強地方預算編制的完整性、主動性。下級政府應當嚴格按照提前下達數如實編制預算，既不得虛列收支、增加規模，也不得少列收支、脫離監督。進一步優化轉移支付體(tǐ)系，完善轉移支付資金分(fēn)配方法，健全轉移支付定期評估和動态調整、退出機制，提高轉移支付管理(lǐ)的規範性、科(kē)學(xué)性、合理(lǐ)性。規範國(guó)有資本經營預算編制，經本級人大或其常委會批準，國(guó)有資本規模較小(xiǎo)或國(guó)有企業數量較少的市縣可(kě)以不編制本級國(guó)有資本經營預算。
（十三）加強跨年度預算平衡。加強中期财政規劃管理(lǐ)，進一步增強與國(guó)家發展規劃的銜接，強化中期财政規劃對年度預算的約束。對各類合規确定的中長(cháng)期支出事項和跨年度項目，要根據項目預算管理(lǐ)等要求，将全生命周期内對财政支出的影響納入中期财政規劃。地方政府舉借債務(wù)應當嚴格落實償債資金來源，科(kē)學(xué)測算評估預期償債收入，合理(lǐ)制定償債計劃，并在中期财政規劃中如實反映。鼓勵地方結合項目償債收入情況，建立政府償債備付金制度。
（十四）加強部門和單位預算管理(lǐ)。政府的全部收入和支出都應當依法納入預算，執行統一的預算管理(lǐ)制度。落實部門和單位預算管理(lǐ)主體(tǐ)責任，部門和單位要對預算完整性、規範性、真實性以及執行結果負責。各部門要統籌各類資金資産，結合本部門非财政撥款收入情況統籌申請預算，保障合理(lǐ)支出需求。将項目作(zuò)為(wèi)部門和單位預算管理(lǐ)的基本單元，預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，實施項目全生命周期管理(lǐ)，未納入預算項目庫的項目一律不得安(ān)排預算。有關部門負責安(ān)排的建設項目，要按規定納入部門項目庫并納入預算項目庫。實行項目标準化分(fēn)類，規範立項依據、實施期限、支出标準、預算需求等要素。建立健全項目入庫評審機制和項目滾動管理(lǐ)機制。做實做細項目儲備，納入預算項目庫的項目應當按規定完成可(kě)行性研究論證、制定具體(tǐ)實施計劃等各項前期工作(zuò)，做到預算一經批準即可(kě)實施，并按照輕重緩急等排序，突出保障重點。推進運用(yòng)成本效益分(fēn)析等方法研究開展事前績效評估。依法依規管理(lǐ)預算代編事項，除應急、救災等特殊事項外，部門不得代編應由所屬單位實施的項目預算。
（十五）完善政府财務(wù)報告體(tǐ)系。建立完善權責發生制政府綜合财務(wù)報告制度，全面客觀反映政府資産負債與财政可(kě)持續性情況。健全财政總預算會計制度，将财政财務(wù)信息内容從預算收支信息擴展至資産、負債、投資等信息。推動預算單位深化政府會計改革，全面有效實施政府會計标準體(tǐ)系，完善權責發生制會計核算基礎。完善國(guó)有資産管理(lǐ)情況報告制度，做好與政府綜合财務(wù)報告的銜接。
五、強化預算執行和績效管理(lǐ)，增強預算約束力
（十六）強化預算對執行的控制。嚴格執行人大批準的預算，預算一經批準非經法定程序不得調整。對預算指标實行統一規範的核算管理(lǐ)，精(jīng)準反映預算指标變化，實現預算指标對執行的有效控制。堅持先有預算後有支出，嚴禁超預算、無預算安(ān)排支出或開展政府采購(gòu)，嚴禁将國(guó)庫資金違規撥入财政專戶。嚴禁出台溯及以前年度的增支政策，新(xīn)的增支政策原則上通過以後年度預算安(ān)排支出。規範預算調劑行為(wèi)。規範按權責發生制列支事項，市縣級财政國(guó)庫集中支付結餘不再按權責發生制列支。嚴禁以撥代支，進一步加強地方财政暫付性款項管理(lǐ)，除已按規定程序審核批準的事項外，不得對未列入預算的項目安(ān)排支出。加強對政府投資基金設立和出資的預算約束，提高資金使用(yòng)效益。加強國(guó)有資本管理(lǐ)與監督，确保國(guó)有資本安(ān)全和保值增值。
（十七）推動預算績效管理(lǐ)提質(zhì)增效。将落實黨中央、國(guó)務(wù)院重大決策部署作(zuò)為(wèi)預算績效管理(lǐ)重點，加強财政政策評估評價，增強政策可(kě)行性和财政可(kě)持續性。加強重點領域預算績效管理(lǐ)，分(fēn)類明确轉移支付績效管理(lǐ)重點，強化引導約束。加強對政府和社會資本合作(zuò)、政府購(gòu)買服務(wù)等項目的全過程績效管理(lǐ)。加強國(guó)有資本資産使用(yòng)績效管理(lǐ)，提高使用(yòng)效益。加強績效評價結果應用(yòng)，将績效評價結果與完善政策、調整預算安(ān)排有機銜接，對低效無效資金一律削減或取消，對沉澱資金一律按規定收回并統籌安(ān)排。加大績效信息公開力度，推動績效目标、績效評價結果向社會公開。
（十八）優化國(guó)庫集中收付管理(lǐ)。對政府全部收入和支出實行國(guó)庫集中收付管理(lǐ)。完善國(guó)庫集中支付控制體(tǐ)系和集中校驗機制，實行全流程電(diàn)子支付，優化預算支出審核流程，全面提升資金支付效率。根據預算收入進度和資金調度需要等，合理(lǐ)安(ān)排國(guó)債、地方政府債券的發行規模和節奏，節省資金成本。優化國(guó)債品種期限結構，發揮國(guó)債收益率曲線(xiàn)定價基準作(zuò)用(yòng)。完善财政收支和國(guó)庫現金流量預測體(tǐ)系，建立健全庫款風險預警機制，統籌協調國(guó)庫庫款管理(lǐ)、政府債券發行與國(guó)庫現金運作(zuò)。
（十九）拓展政府采購(gòu)政策功能(néng)。建立政府采購(gòu)需求标準體(tǐ)系，鼓勵相關部門結合部門和行業特點提出政府采購(gòu)相關政策需求，推動在政府采購(gòu)需求标準中嵌入支持創新(xīn)、綠色發展等政策要求。細化政府采購(gòu)預算編制，确保與年度預算相銜接。建立支持創新(xīn)産品及服務(wù)、中小(xiǎo)企業發展等政策落實的預算編制和資金支付控制機制。對于适合以市場化方式提供的服務(wù)事項，應當依法依規實施政府購(gòu)買服務(wù)，堅持費随事轉，防止出現“一邊購(gòu)買服務(wù)，一邊養人辦事”的情況。
六、加強風險防控，增強财政可(kě)持續性
（二十）健全地方政府依法适度舉債機制。健全地方政府債務(wù)限額确定機制，一般債務(wù)限額與一般公共預算收入相匹配，專項債務(wù)限額與政府性基金預算收入及項目收益相匹配。完善專項債券管理(lǐ)機制，專項債券必須用(yòng)于有一定收益的公益性建設項目，建立健全專項債券項目全生命周期收支平衡機制，實現融資規模與項目收益相平衡，專項債券期限要與項目期限相匹配，專項債券項目對應的政府性基金收入、專項收入應當及時足額繳入國(guó)庫，保障專項債券到期本息償付。完善以債務(wù)率為(wèi)主的政府債務(wù)風險評估指标體(tǐ)系，建立健全政府債務(wù)與項目資産、收益相對應的制度，綜合評估政府償債能(néng)力。加強風險評估預警結果應用(yòng)，有效前移風險防控關口。依法落實到期法定債券償還責任。健全地方政府債務(wù)信息公開及債券信息披露機制，發揮全國(guó)統一的地方政府債務(wù)信息公開平台作(zuò)用(yòng)，全面覆蓋債券參與主體(tǐ)和機構，打通地方政府債券管理(lǐ)全鏈條，促進形成市場化融資自律約束機制。
（二十一）防範化解地方政府隐性債務(wù)風險。把防範化解地方政府隐性債務(wù)風險作(zuò)為(wèi)重要的政治紀律和政治規矩，堅決遏制隐性債務(wù)增量，妥善處置和化解隐性債務(wù)存量。完善常态化監控機制，進一步加強日常監督管理(lǐ)，決不允許新(xīn)增隐性債務(wù)上新(xīn)項目、鋪新(xīn)攤子。強化國(guó)有企事業單位監管，依法健全地方政府及其部門向企事業單位撥款機制，嚴禁地方政府以企業債務(wù)形式增加隐性債務(wù)。嚴禁地方政府通過金融機構違規融資或變相舉債。金融機構要審慎合規經營，盡職調查、嚴格把關，嚴禁要求或接受地方黨委、人大、政府及其部門出具擔保性質(zhì)文(wén)件或者簽署擔保性質(zhì)協議。清理(lǐ)規範地方融資平台公司，剝離其政府融資職能(néng)，對失去清償能(néng)力的要依法實施破産重整或清算。健全市場化、法治化的債務(wù)違約處置機制，鼓勵債務(wù)人、債權人協商處置存量債務(wù)，切實防範惡意逃廢債，保護債權人合法權益，堅決防止風險累積形成系統性風險。加強督查審計問責，嚴格落實政府舉債終身問責制和債務(wù)問題倒查機制。
（二十二）防範化解财政運行風險隐患。推進養老保險全國(guó)統籌，堅持精(jīng)算平衡，加強基金運行監測，防範待遇支付風險。加強醫(yī)療、失業、工傷等社保基金管理(lǐ)，推進省級統籌，根據收支狀況及時調整完善繳費和待遇政策，促進收支基本平衡。各地區(qū)出台涉及增加财政支出的重大政策或實施重大政府投資項目前，要按規定進行财政承受能(néng)力評估，未通過評估的不得安(ān)排預算。規範政府和社會資本合作(zuò)項目管理(lǐ)。各部門出台政策時要考慮地方财政承受能(néng)力。除黨中央、國(guó)務(wù)院統一要求以及共同事權地方應負擔部分(fēn)外，上級政府及其部門不得出台要求下級配套或以達标評比、考核評價等名目變相配套的政策。加強政府中長(cháng)期支出事項管理(lǐ)，客觀評估對财政可(kě)持續性的影響。
七、增強财政透明度，提高預算管理(lǐ)信息化水平
（二十三）改進預決算公開。加大各級政府預決算公開力度，大力推進财政政策公開。擴大部門預決算公開範圍，各部門所屬預算單位預算、決算及相關報表應當依法依規向社會公開。推進政府投資基金、收費基金、國(guó)有資本收益、政府采購(gòu)意向等信息按規定向社會公開。建立民(mín)生項目信息公示制度。細化政府預決算公開内容，轉移支付資金管理(lǐ)辦法及績效目标、預算安(ān)排情況等應當依法依規向社會公開。細化部門預決算公開内容，項目預算安(ān)排、使用(yòng)情況等項目信息應當依法依規向社會公開。推進按支出經濟分(fēn)類公開政府預決算和部門預決算。
（二十四）發揮多(duō)種監督方式的協同效應。充分(fēn)發揮黨内監督的主導作(zuò)用(yòng)，加強财會監督，促進财會監督與黨内監督、監察監督、行政監督、司法監督、審計監督、統計監督、群衆監督、輿論監督等協同發力。各級政府、各部門要依法接受各級人大及其常委會、審計部門的監督。推進人大預算聯網監督工作(zuò)。各級财政部門要做好财稅法規和政策執行情況、預算管理(lǐ)有關監督工作(zuò)，構建日常監管與專項監督協調配合的監督機制。強化監督結果運用(yòng)，對監督發現的問題，嚴格依規依紀依法追究有關單位和人員責任，加大處理(lǐ)結果公開力度。
（二十五）實現中央和地方财政系統信息貫通。用(yòng)信息化手段支撐中央和地方預算管理(lǐ)，規範各級預算管理(lǐ)工作(zuò)流程等，統一數據标準，推動數據共享。以省級财政為(wèi)主體(tǐ)加快建設覆蓋本地區(qū)的預算管理(lǐ)一體(tǐ)化系統并與中央财政對接，動态反映各級預算安(ān)排和執行情況，力争2022年底全面運行。中央部門根據國(guó)家政務(wù)信息化建設進展同步推進相關信息系統建設。建立完善全覆蓋、全鏈條的轉移支付資金監控機制，實時記錄和動态反映轉移支付資金分(fēn)配、撥付、使用(yòng)情況，實現資金從預算安(ān)排源頭到使用(yòng)末端全過程來源清晰、流向明确、賬目可(kě)查、賬實相符。
（二十六）推進部門間預算信息互聯共享。預算管理(lǐ)一體(tǐ)化系統集中反映單位基礎信息和會計核算、資産管理(lǐ)、賬戶管理(lǐ)等預算信息，實現财政部門與主管部門共享共用(yòng)。積極推動财政與組織、人力資源和社會保障、稅務(wù)、人民(mín)銀行、審計、公安(ān)、市場監管等部門實現基礎信息按規定共享共用(yòng)。落實部門和單位财務(wù)管理(lǐ)主體(tǐ)責任，強化部門對所屬單位預算執行的監控管理(lǐ)職責。
各地區(qū)、各部門要充分(fēn)認識到進一步深化預算管理(lǐ)制度改革的重要意義，把思想認識和行動統一到黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署上來，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，主動謀劃，精(jīng)心組織，紮實推進改革。各地區(qū)要按照本意見要求，結合本地區(qū)實際，細化各項政策措施，切實加強制度建設，夯實改革基礎，推進人才隊伍建設，确保各項改革任務(wù)及時落地見效，推動預算管理(lǐ)水平再上新(xīn)台階。
國(guó)務(wù)院
2021年3月7日
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